Императрица выбрала три постулата, на которых основывалась ее деятельность: последовательность, постепенность и учет общественных настроений. Екатерина на словах была сторонницей отмены крепостного права, но вела политику поддержки дворян. Она установила число населения в каждой губернии (жителей не должно быть больше 400 тысяч), и в уезде (до 30 тысяч). В связи с таким разделением было построено много городов.
В каждом губернском центре был организован ряд правительственных учреждений. Это такие, как главное губернское учреждение - Управление - с губернатором во главе, Уголовная и Гражданская палаты, орган управления финансами (Палата казенная). Также были учреждены: Верхний земской суд, Губернский магистрат и Верхняя расправа. Они исполняли роль суда для разных сословий и состояли из председателей и заседателей. Был создан орган для мирного разрешения конфликтов, который назывался Совестный суд. Здесь также разбирались дела невменяемых преступников. Проблемами устройства школ, приютов и богаделен занимался Приказ общественного призрения.