С одной стороны, к моменту воцарения Екатерины страна переживала упадок крестьянского хозяйства, отсутствие рынка свободной рабочей силы для развития мануфактурного производства, постоянную нехватку денежных средств, запущенность государственного аппарата. Это требовало расширения свободы предпринимательской деятельности, ослабления влияния государственного контроля за экономикой, вовлечения большего числа населения страны не только в свободную экономическую деятельность, но и в политическую жизнь.
Кроме того, Екатерина была вынуждена считаться и с тем, что она пришла к власти, не имея законных прав на престол. Поэтому осторожность требовалась ей и для того, чтобы избежать нового дворцового переворота.
Все это делало внутреннюю политику императрицы противоречивой. Одним из направлений были мероприятия в духе «просвещенного абсолютизма», а другим — усиление репрессивных мер.