Думаю, Карамзин имел ввиду то, что даже идеальные законы не смогут идеально функционировать до тех пор, пока люди не сделают шаг к этому. Как бы на блюдечке с голубой каемочкой ничего не поднесут. В любом случае, закон-работа двусторонняя, с одной стороны-работа государства, с другой-народа. Именно одновременное функционирование этих сторон приведет к счастью человеческому, по мнению Карамзина.