Екатерина I, дочь литовского крестьянина Марта Скавронская, в 1702 г. оказалась в числе пленников России, взятых в Мариенбурге. Сближение и брак с Петром I (1712) вознесли ее на вершину власти. Тем не менее ни по своему кругозору, ни по деловым качествам она не подходила для роли преемницы Петра Великого. Не способная к самостоятельной деятельности, императрица по существу передала свои полномочия нескольким сановникам.
Указом от 8 февраля 1726 г. был образован новый высший орган - Верховный тайный совет. В него вошли: А. Д. Меншиков (инициатор создания Совета), Ф. М. Апраксин, Г. И. Головкин, Д. М. Голицын, А. И. Остерман и П. А. Толстой. Таким образом, из первоначального состава "верховников" только князь Д. М. Голицын являлся представителем старого аристократического рода, четверо принадлежали к неродовитой знати, обязанной своим возвышением Петру I, отдельно стоял выходец из Вестфалии А. И. Остерман. Несмотря на представительный состав и обширную компетенцию, Совет не являлся олигархическим органом, ограничивавшим самодержавие. Он оставался бюрократическим, хотя и весьма влиятельным, учреждением в системе абсолютизма, поставленным под контроль императрицы и ее личного Кабинета во главе с опытным секретарем А. В. Макаровым.