Необходимость из-за слабости в экономике, военной сфере, сфере управления в период гражданской войны. Людям нечего было есть, армия по началу терпела поражения на всех фронтах, заменить руководящие должности новыми людьми со знаниями было некем, что порождало проблемы с приемственностью власти на местах и своеволием.