Идея о необходимости изменения избирательного законодательства 1906 года, давшего неудачные (с правительственной точки зрения) I и II
составы депутатов Думы, возникла в правительственных кругах в самом
конце 1906 года, немедленно после того, как прошли выборы во II Думу, результатом которых оказалось еще большее усиление роли революционных партий [2].
Первым из министров инициативу проявил государственный контролер П. Х. Шванебах,
изложивший свое предложение Николаю II при докладе 13 января 1907 года.
Идеи Шванебаха состояли в том, что Дума должна быть распущена,
избирательный закон изменен в выгодном правительству направлении, созыв
новой Думы — отложен на год при условии продолжения работы Государственного Совета. Император присоединился к идее Шванебаха и сообщил, что некоторые шаги в данном направлении уже делаются. Премьер-министр П. А. Столыпин
отделался замечанием о том, что Шванебах «ломится в открытую дверь».
Видимо, в этот момент в министерстве внутренних дел уже велась работа по
составлению нового закона. Однако, как показали дальнейшие события,
Столыпин выбрал выжидательную тактику и не предпринимал активных
действий до конца весны 1907 года.
Между тем отношения между правительством и II Думой, открывшейся 20 февраля 1907 года, все более ухудшались.
К маю 1907 года товарищ (заместитель) министра внутренних дел С. Е. Крыжановский
составил три варианта нового избирательного закона. В первом варианте
предполагалось полностью разделить курии землевладельцев, горожан и
крестьян, не объединяя их в общем губернском избирательном собрании, а
также учредить особую курию для евреев. Второй вариант, как принятый,
подробно описывается в последующих разделах данной статьи. Третий
вариант предусматривал предоставление выбора членов Думы губернским и уездным земским собраниям. Третий вариант изначально считался неудачным и не рассматривался всерьез[3].
Все варианты были разработаны эскизно, для обсуждения министрами
предназначался не полный текст закона, а упрощенные схемы и таблицы.
Второй вариант Крыжановский условно называл «бесстыжим». Так
называемая «бесстыжесть» заключалась в том, что хотя закон
предусматривал куриальные выборы и гарантировал фиксированное
минимальное представительство куриям крестьян и рабочих, окончательный
выбор депутатов из выборщиков данных курий принадлежал общему
губернскому избирательному собранию, большинство в котором всегда имели
землевладельцы и горожане высшего имущественного ценза. Таким образом,
крестьяне и рабочие посылали в Думу таких представителей, которые
выбирались из их числа помещиками и богатейшими горожанами.
Заседания правительства, посвященные обсуждению нового избирательного закона, начались только в начале мая 1907 года[4],
когда полная невозможность наладить сотрудничество с Думой была уже
совершенно очевидной. Совещания министров проходили в конспиративной
обстановке — из зала заседаний были устранены все чиновники канцелярии,
не составлялось журналов заседаний. Обсуждение в Совете министров
выявили разделение позиций — П. Х. Шванебах и министр финансов В. Н. Коковцов держались мнения об изменении избирательного закона и годовой отсрочке созыва новой Думы, братья министр иностранных дел А. П. Извольский и обер-прокурор Святейшего Синода П. П. Извольский считали, что Думу надо распустить, а затем действовать по ситуации, министр юстиции И. Г. Щегловитов
выступал за роспуск Думы и новые выборы по старому закону,
П. А. Столыпин и остальные министры выступали за роспуск Думы, новый
избирательный закон и немедленный созыв новой Думы. Так как Совет
министров не пришел к единому решению, было предложено просить
императора назначить дальнейшие совещания в расширенном составе, с
привлечением авторитетных членов Государственного Совета.
20 мая ситуация изменилась. Министр юстиции объявил правительству о
нахождении при обыске на квартире члена Думы Озола документов,
свидетельствующих о групповом участии членов Думы — социал-демократов в
противоправительственном заговоре[5].
Дальнейшее развитие событий было легко предсказуемым. Ожидался запрос
правительства в Думу о снятии с подозреваемых депутатов
неприкосновенности, отказ Думы и ее последующий роспуск (последующие
события точно соответствовали данным предположениям). Стало очевидным,
что новый закон должен быть принят в наикратчайший срок.
К дальнейшему обсуждению ситуации были привлечены члены Государственного Совета, бывшие министры И. Л. Горемыкин, А. С. Ермолов, А. Г. Булыгин и М. Г. Акимов. Три совещания в расширенном составе прошли вяло и привели к малоопределенным выводам.